RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-185/2008 Y SUP-RAP-187/2008 ACUMULADOS

ACTORES: PARTIDO DEL TRABAJO Y PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR

SECRETARIOS: HUGO DOMÍNGUEZ BALBOA Y CARLOS ALBERTO FERRER SILVA

México, Distrito Federal, a siete de noviembre de dos mil ocho.

VISTOS para resolver los autos de los expedientes en el rubro citados, relativos a los recursos de apelación interpuestos por los Partidos del Trabajo y de la Revolución Democrática, en contra de la resolución CG453/2008 emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el treinta de septiembre de dos mil ocho, por el que declaró fundada la queja presentada por el Partido Acción Nacional en contra de los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia, respecto de hechos que consideró constitutivos de probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Antecedentes. De lo narrado en las demandas y de las constancias que obran en autos, se desprende lo siguiente:

I. El veintiuno de abril de dos mil ocho, se recibió en la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, el ocurso de queja, mediante el cual el Partido Acción Nacional denunció hechos presuntamente imputables a los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia, que consideró constituían infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y que se hicieron consistir sustancialmente en paralizar la actividad legislativa y el funcionamiento regular de ambas cámaras del Congreso de la Unión, al impedir el uso de los salones dispuestos para celebrar sesiones plenarias y, en particular, el área habilitada para la intervención de oradores en los debates parlamentarios.

II. El treinta de septiembre de dos mil ocho, el Instituto Federal Electoral, aprobó la resolución del procedimiento iniciado con motivo de la denuncia antes precisada, misma que se identificó con la clave CG453/2008, en la cual resolvió lo siguiente:

PRIMERO. Se declara fundada la queja presentada por el Partido Acción Nacional, en contra de los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia.

SEGUNDO. Se impone a cada uno de los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia una sanción administrativa consistente en amonestación pública.

TERCERO. Publíquese la presente determinación en el Diario Oficial de la Federación, para los efectos legales conducentes.

CUARTO. En su oportunidad archívese el presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido.

SEGUNDO. Recurso de Apelación. El cuatro de octubre de dos mil ocho, los Partidos del Trabajo y de la Revolución Democrática interpusieron sendos escritos de recurso de apelación contra la resolución CG453/2008.

TERCERO. Trámite y sustanciación.

I. El nueve de octubre de dos mil ocho, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior se recibieron los oficios números SCG/2831/2008 y SCG/2833/2008 suscritos por el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través del cual remitió los recursos de apelación y los documentos que estimó atinentes.

II. En la misma fecha, el Magistrado Presidente por Ministerio de Ley de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó integrar los expedientes SUP-RAP-185/2008 y SUP-RAP-187/2008 y turnarlos a la ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

III. El veinte de octubre de dos mil ocho, se acordó admitir las demandas.

IV. El cinco de noviembre del año en curso, en virtud de que no existía algún trámite pendiente de realizar, se declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente, para conocer y resolver los medios de impugnación en materia electoral bajo análisis, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en los numerales 4, 40, párrafo1, inciso b), y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de sendos recursos de apelación interpuestos por partidos políticos en contra de una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral que estiman les causa perjuicio.

SEGUNDO. Acumulación. Del examen de los escritos de demanda relativos a los recursos de apelación contenidos en los expedientes SUP-RAP-185/2008 y SUP-RAP-187/2008, esta Sala Superior advierte la conexidad en la causa, dado que existe identidad en el acto reclamado, pues en ambos se impugna la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral del treinta de septiembre de dos mil ocho, por el que declaró fundada la queja presentada por el Partido Acción Nacional en contra de los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia, respecto de hechos que consideró constitutivos de probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En esas condiciones, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como 73, fracción I, y 74 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo conducente es decretar la acumulación del recurso de apelación correspondiente al expediente SUP-RAP-187/2008, al diverso recurso SUP-RAP-185/2008, por ser éste el que se recibió en primer lugar. Lo anterior para que sean decididos de manera conjunta, a efecto de facilitar su pronta y expedita resolución y evitar la existencia de fallos contradictorios.

En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos del medio de impugnación acumulado.

TERCERO. Procedencia. Los presentes medios de impugnación reúnen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 2; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a), fracción I; 40, párrafo 1, inciso b), y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

a) Oportunidad. Los recursos fueron promovidos oportunamente, toda vez que si bien en la resolución impugnada se asentó como fecha el veintinueve de septiembre de dos mil ocho, lo cierto es que la fecha en que ésta finalmente se dictó fue el treinta de septiembre siguiente, tal como lo narran los actores en su escrito de demanda y reconoce la autoridad responsable en los respectivos informes circunstanciados, por lo que, si los escritos de demanda se presentaron el cuatro de octubre del año en curso, es claro que su presentación fue oportuna, ya que se realizó dentro de los cuatro días previstos al efecto.

b) Forma. Dichos medios de impugnación se presentaron por escrito ante la autoridad responsable, haciendo constar los nombres de los actores, su domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ello. En los referidos ocursos también se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basan las impugnaciones, los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar, tanto los nombres, como las firmas autógrafas de los promoventes.

c) Legitimación y personería. Los recursos de apelación fueron promovidos por partidos políticos nacionales, a través de quienes acreditan ser sus representantes legítimos, registrados formalmente ante la autoridad responsable.

d) Definitividad. La resolución impugnada es un acto definitivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, toda vez que en contra del mismo no procede medio de impugnación alguno.

En tal sentido, toda vez que este órgano jurisdiccional no advierte, de oficio, que se actualice causa de improcedencia alguna, procede a realizar el estudio de fondo de los asuntos planteados.

CUARTO. Estudio de fondo.

I. Consideraciones torales de la resolución impugnada

A continuación se sintetizan los puntos principales de la resolución combatida.

Con base en las pruebas aportadas por las partes y los hechos notorios advertidos por la responsable, ésta tuvo como acreditados los siguientes hechos:

1. Del diez al veinticuatro de abril de dos mil ocho, legisladores del Partido del Trabajo y del Partido de la Revolución Democrática interrumpieron el desarrollo normal de las Cámaras de Diputados y de Senadores.

2. Las dirigencias de los partidos políticos en modo alguno se deslindaron ni manifestaron su desacuerdo con los actos de sus militantes –legisladores- que provocaron la interrupción de los trabajos normales de las Cámaras de Diputados y de Senadores.

3. La interrupción de los trabajos de ambas cámaras se realizó fuera de los cauces legales, pues no está previsto en norma alguna la posibilidad de que los legisladores tomen las tribunas respectivas, de desatender al orden establecido reglamentariamente en los recintos parlamentarios, de desobedecer lo ordenado por los titulares de las mesas directivas correspondientes, ni de causar dilación o cesación de los trabajos agendados.

Al decir de la responsable, los actos descritos en los párrafos que anteceden son responsabilidad de los partidos políticos y merecen ser sancionados, en tanto que con ellos se inobservó, esencialmente, la obligación que tienen los partidos políticos nacionales de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, así como la obligación de abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38, apartado 1, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

La responsable sustenta su conclusión en las siguientes consideraciones:

        Los partidos políticos son responsables de los hechos señalados, toda vez que son entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales a través de personas físicas, de acuerdo con la interpretación realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, respecto de los artículos 41, párrafo segundo, base I, de la Constitución General, así como 38, apartado 1, inciso a), del código comicial federal, siendo aplicable al caso la tesis relevante de este órgano jurisdiccional federal que lleva por rubro PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTABLES POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES.

        Los partidos políticos asumen la calidad de garantes, lo que significa que responden jurídicamente por los actos de sus militantes y de terceros que contravengan el orden jurídico y que tengan consecuencias en el ámbito de acción del instituto político. Asimismo, doctrinariamente se ha reconocido la figura de culpa in vigilando, en la que se destaca el deber de vigilancia que tiene la persona jurídica o moral sobre las personas que actúan en su ámbito.

        En el caso, no se reprocha el hecho de que los legisladores de los partidos políticos hubiesen manifestado sus ideas o porque se hubiesen asociado con fines lícitos, sino que el motivo de desaprobación lo constituye las acciones físicas que realizaron al interior de los recintos parlamentarios los legisladores de dichos partidos, con las que impidieron el funcionamiento regular de las Cámaras de diputados y de senadores y, por ende, dejaron de observar la obligación establecida en el artículo 38, apartado 1, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

        La interpretación de los preceptos constitucionales,  legales y estatutarios atinentes, permite concluir que el actual sistema representativo tiene como eje a los partidos políticos, quienes a su vez eligen a los candidatos que han de ocupar los cargos de elección popular y que el funcionamiento del Congreso se lleva a cabo a través de grupos parlamentarios que se integran según su afiliación partidaria, lo que permite que los servidores públicos que ostentan el cargo de diputados y senadores emanan de una fuerza política a la que siguen vinculados o sujetos al ser clara la militancia, ya que si bien se reconoce la independencia funcional de los grupos parlamentarios, ésta no los abstrae ni de su militancia partidaria ni de su obligación de conducirse bajo los cauces legales y de ajustar su conducta a los principios del Estado democrático.

Con base en lo anterior y de acuerdo con los elementos del caso, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinó imponer como sanción al Partido del Trabajo y al Partido de la Revolución Democrática una amonestación pública.

II. Resumen de agravios. De la lectura integral del escrito de demanda del presente recurso de apelación, esta Sala Superior advierte que los ahora partidos políticos apelantes aducen como agravios, en esencia:

Partido del Trabajo:

A) La responsable parte de una premisa falsa al considerar que tiene facultades para sancionar a los partidos políticos con base en su obligación de vigilar que el actuar de aquellos se ajuste a los cauces legales reglamentarios y normativos dictados para el cumplimiento de sus finalidades constitucionales y legales. Sin embargo, estás reglas únicamente puede ser aplicadas a los partidos políticos por conductas de sus militantes dentro de su acción partidista y no así, por actos realizados como una forma de manifestación política en torno a un tema específico de interés nacional, en el caso, por Diputados y Senadores, todos ellos integrantes del Congreso de la Unión.

En este sentido, no se genera responsabilidad para el partido político por actos realizados por sus militantes si dichas conductas no están relacionadas directa e inmediatamente con la vida del partido político, es decir, con las actividades que el partido debe realizar para el logro de los fines establecidos en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, al haberse sancionado al Partido del Trabajo por actos que fueron realizados por militantes del mismo, en su calidad de diputados y senadores, y que estos actos no se relacionan directa e inmediatamente con su participación dentro de la vida del partido no puede imponerse una sanción.

B) Alega el Partido Político actor que la resolución impugnada viola en su perjuicio los artículos 14 y 16 constitucionales porque se encuentra indebidamente fundada y motivada porque la responsable no invocó de manera adecuada los preceptos legales al caso concreto, en detrimento de su garantía de defensa, pues comete el error de establecer que los actos motivo de queja fueron realizados por militantes de los partidos políticos denunciados sin tomar en consideración la calidad de diputados y senadores que estos últimos tienen como integrantes del Congreso de la Unión.

Asimismo arguye el Partido Político hoy apelante que, la responsable, al establecer en la resolución impugnada faltó a la obligación que le impone el principio de la culpa in vigilando, no tomó en consideración que al reconocer que los legisladores del Partido Político se rigen, como parte integrante del Congreso General de los Estados Unidos por su propia legislación interna ya que al ser elector por la Ciudadanía Mexicana se convierte en representantes del pueblo y por tanto adquieren la obligación de velar por el bienestar social y por los bienes de la nación, por lo que, según aduce el ahora impetrante, se aplicó de manera errónea los dispositivos invocados en detrimento de una adecuada fundamentación y motivación, y al efecto invoca la aplicación de la tesis de jurisprudencia de rubro: COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.

C) Por otro lado esgrime el actor que la responsable se apartó del marco legal al establecer que los diputados federales y los senadores de la república pertenecientes al Partido del Trabajo al realizar sus actos como integrantes del Congreso de la Unión (toma de tribuna) se relacionaron con los fines de los Partidos Políticos, sin tomar en consideración que su actuación se dio dentro del marco de su actividad legislativa y no partidaria, es decir, se está, de acuerdo con el actor, frente a un tema de derecho parlamentario por lo que, concluye el actor el Consejo General del Instituto Federal Electoral no tiene competencia y facultad para sancionar al Partido del Trabajo, por hechos que se suscitaron al interior de la Cámara de Diputados y de Senadores.

D) Finalmente, aduce el Partido Político recurrente que la sanción impuesta a través de la resolución impugnada es infundada porque limita la libre manifestación que tiene encomendada la representación del pueblo mexicano a través de los legisladores del Congreso de la Unión, cuyo funcionamiento y actuación, según el actor, se rigen por la celebración de sucesiones y debates, por lo que, es la Ley Orgánica del Congreso de la Unión la aplicable en esos casos por lo que, si alguna sanción debe merecer por su actuación a los legisladores, se debe imponer de acuerdo a las normas propias establecidas por dicho Congreso Federal.

Partido de la Revolución Democrática:

A) Procedencia de la denuncia

Según el impetrante, la autoridad responsable indebidamente realizó el estudio de fondo del asunto sometido a su consideración, ya que, en su concepto, se actualizó de manera clara la causa de improcedencia prevista en el artículo 363, párrafo 1, inciso d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el que se establece que la queja o denuncia serán improcedentes, cuando se denuncien actos de los que el Instituto resulte incompetente para conocer, o cuando los actos no constituyan violaciones al código electoral federal.

Lo anterior, según el partido recurrente, porque los actos denunciados no le eran imputables al Partido de la Revolución Democrática, sino a legisladores pertenecientes a dicho instituto político e, inclusive, a legisladores de otros partidos políticos, lo que implica que los actos realizados por éstos (legisladores) sean independientes del partido político que los postuló, de acuerdo con la tesis relevante de rubro MILITANTES DE PARTIDO POLÍTICO. LA POSIBLE RESPONSABILIDAD SOBRE SUS ACTOS U OPINIONES SE CONSTRIÑE A LA CALIDAD CON QUE SE HAYAN OSTENTADO; argumento que, señala el actor, no fue atendido por la autoridad responsable, no obstante que se hizo valer en el escrito de contestación respectivo, en contravención al principio de exhaustividad.

En tal virtud, señala el actor, si los actos denunciados fueron realizados por legisladores en ejercicio de sus funciones y derivado de la propia actividad parlamentaria, entonces ello no era de la competencia del Instituto Federal Electoral, por lo que la denuncia debió declararse improcedente.

B) Fondo de la resolución

a) El impetrante arguye que la responsable faltó al principio de exhaustividad, en razón de que omitió estudiar su alegación hecha valer en su escrito de contestación, en el sentido de que no era posible atribuirle responsabilidad al Partido de la Revolución Democrática por conductas realizadas por  diputados y senadores en ejercicio de su encargo, conforme con el criterio de esta Sala Superior contenido en la tesis relevante de rubro MILITANTES DE PARTIDO POLÍTICO. LA POSIBLE RESPONSABILIDAD SOBRE SUS ACTOS U OPINIONES SE CONSTRIÑE A LA CALIDAD CON QUE SE HAYAN OSTENTADO.

El recurrente aduce que, de acuerdo con el criterio señalado en el párrafo que antecede, para poder fincar responsabilidad a los partidos políticos por actos de sus militantes, la autoridad administrativa electoral debe ponderar en forma cuidadosa la calidad con la que éstos se hayan ostentado, a efecto de determinar si la conducta puede constituir una falta a la normativa constitucional o electoral efectuada por un servidor público, o se trata de las opiniones que en el desempeño de su encargo emite algún representante popular, de acuerdo con el artículo 61 de la Constitución General.

El actor señala que en la sentencia que dio origen a la tesis relevante precisada (SUP-RAP-10/1999), se estableció que, en principio, la única hipótesis normativa por la que podría imputarse responsabilidad a los partidos político por actos realizados por sus militantes, es la prevista en el inciso a) del párrafo primero del artículo 38 del código electoral federal y que los actos de los militantes por los que podrían ser sancionados los partidos políticos, debían estar relacionados de manera directa e inmediata con el trabajo partidario, pero que, en el caso, la responsable no demostró que los legisladores fueran militantes de dicho instituto político, no consideró que de acuerdo con su normativa interna se permite la postulación de candidatos externos, ni demostró que las conductas realizadas por los legisladores estuvieran relacionadas directa e inmediatamente con el trabajo, participación, vida, funciones o acción del partido político y, por ende, con los fines fundamentales de los partidos políticos.

b) De acuerdo con el recurrente, el vínculo de la conducta de los legisladores con el partido político ahora actor establecido por la responsable carece de debida fundamentación y motivación, puesto que omitió tomar en cuenta el criterio relevante precisado en el inciso inmediato anterior, y porque parte de una incorrecta interpretación del párrafo tercero del artículo 70 de la Constitución General.

En particular, el promovente cuestiona que la responsable haya afirmado que los partidos políticos responden de los actos de sus grupos parlamentarios, en tanto que “…son reflejo de los partidos políticos en el propio congreso y, por tanto, forman parte de éstos últimos”, ya que, alega el actor, pasó por alto que en el citado artículo 70 constitucional, se dispone que la agrupación de los diputados se realiza para garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados, más nunca para que éstos respondan a los designios de los partidos que los postularon.

Igualmente, el partido político accionante estima que la responsable pasó por alto que la Cámara de Diputados se compone de representantes de la nación, lo que significa que representan al pueblo y no son “reflejo” de los partidos políticos.

c) El actor califica de ilegal y dogmática la aseveración de la autoridad responsable, en el sentido de que el Partido de la Revolución Democrática toleró las conductas de sus legisladores, o bien, que no se deslindó ni realizó actos para impedirlas, toda vez que, señala, en el artículo 51, párrafo 1, inciso 1, del Estatuto de dicho instituto político, se prevé expresamente que sus grupos parlamentarios tienen plena libertad de adoptar sus reglamentos internos, administrar sus recursos y elegir democráticamente a sus coordinadores y demás responsables, lo cual es acorde con el artículo 51 de la Constitución General, en el sentido de que la Cámara de diputados se compone de representantes de la nación.

En tal virtud, el actor hace énfasis en que las autoridades electorales carecen de competencia para resolver cuestiones que atañen al derecho parlamentario y, al efecto, cita como apoyo la tesis relevante de rubro DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO.

Con base en lo anterior, el partido demandante afirma que, si la responsable reconoce expresamente que los actos materia de la denuncia fueron realizados por legisladores federales en ejercicio de sus funciones y derivado de su propia actividad parlamentaria, entonces, alega, ésta imputó indebidamente responsabilidad al Partido de la Revolución Democrática y, consecuentemente, la sanción que se le impuso fue ilegal.

d) El actor señala que la autoridad responsable violó lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se dispone que los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

Lo anterior, según el actor, porque la autoridad resolutora realizó una interpretación restrictiva de la disposición constitucional referida, toda vez que por “opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos” no debe entenderse únicamente opiniones verbales o escritas, sino toda manifestación que los legisladores realicen en el ejercicio de su cargo, siendo que en el caso, alega el recurrente, la manifestación de las opiniones de los legisladores, concretadas en no permitir el uso de la tribuna parlamentaria, fue para oponerse a la aprobación inmediata de una reforma energética, solicitando que se propiciara un amplio debate en el que participaran académicos y especialistas; objetivo que, arguye, se alcanzó con la referida oposición parlamentaria.

En este sentido, el recurrente considera que la autoridad responsable indebidamente reconvino a los legisladores por actos realizados en ejercicio de sus funciones, mediante la imposición de una sanción al partido político al que pertenecen y al que, en su momento, los postuló para acceder a los cargos de elección popular respectivos.

Además, el partido recurrente asevera que el Instituto Federal Electoral no es el órgano competente para velar por la inviolabilidad del recinto parlamentario, sino que lo son los Presidentes de cada Cámara, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo segundo del citado artículo 61 constitucional.

e) El apelante considera que la resolución combatida transgrede en su perjuicio el principio de tipicidad, puesto que la responsable concluyó de manera genérica que se actualizó la violación al artículo 38, párrafo 1, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sin precisar a cuál supuesto se refería, en contravención, además, a la garantía de seguridad jurídica.

Al respecto, el apelante realizó un análisis de las disposiciones indicadas en el párrafo que antecede, del que derivó once hipótesis legales sancionables distintas, sin que, a su parecer, la responsable haya demostrado que se actualizaba alguna de ellas.

f) El promovente señala que, para el caso de que la responsable hubiera sancionado al Partido de la Revolución Democrática con base en el supuesto previsto en el inciso a) del párrafo 1 del artículo 38 del código electoral local, de cualquier manera no se actualizaron los elementos del tipo, debido a que no se acreditó que se haya incumplido con la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales, de ajustarse a los principios del Estado democrático, de respetar la libre participación política de los demás partidos políticos, ni de respetar los derechos de los ciudadanos.

g) El partido actor aduce que, si la responsable lo sancionó con base en el inciso b) del párrafo 1 del artículo 38 del código electoral federal, entonces estaba constreñida a demostrar que se actualizaron los elementos del tipo, pero no lo hizo así, ya que, afirma, no quedó demostrado que haya incumplido con la obligación de abstenerse de recurrir a la violencia, de abstenerse de realizar actos que tengan por objeto alterar el orden público, de abstenerse de realizar cualquier acto que tenga por resultado alterar el orden público, de abstenerse de realizar actos que tengan por objeto o resultado perturbar el goce de las garantías, de abstenerse de realizar actos que tengan por objeto o resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno.

h) En opinión del actor, si la responsable lo sancionó por el incumplimiento a la obligación de abstenerse de realizar cualquier acto que tenga por resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, tampoco podrían haberse actualizado los elementos del tipo, ya que se trata de una conducta de “resultado material”, que requería que se demostrara que el Partido de la Revolución Democrática directamente realizó algún acto que tuvo por resultado impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno, pero la responsable no lo demostró. Esto es así, puesto que en las constancias del expediente se acreditó que si bien diversos legisladores impidieron el uso de la tribuna parlamentaria, el Congreso funcionó de manera regular en sedes alternas.

Aunado a lo anterior, el promovente señala que la responsable no demostró que la Cámara de Diputados fuera un órgano de gobierno, limitándose a aducir que por órgano debía entenderse una de las partes del Supremo Poder de la Federación mediante el cual se ejerce una función, en la especie, fundamentalmente la función legislativa. Sin embargo, afirma el apelante, la responsable pasó por alto que la doctrina establece que los órganos de gobierno se encuentran vinculados aquellos que realizan tareas encomendadas al ejecutivo federal ya sea en su ámbito central o desconcentrado.

Del estudio de los agravios hechos valer por los partidos políticos recurrentes, se advierte que ambos coinciden, esencialmente, en que la autoridad responsable debió declarar improcedente el escrito de denuncia, toda vez que, desde su perspectiva, los hechos no constituían violaciones al código electoral federal y, por tanto, no se surtía la competencia del Consejo General del instituto hoy responsable. Asimismo, ambos partidos políticos consideran ilegal la resolución impugnada, bajo el argumento de que los actos denunciados fueron realizados por legisladores federales en funciones propias de su cargo y desvinculadas de la materia electoral y de la esfera de dominio de los partidos políticos, por tanto, dichos motivos de disenso se analizaran de manera conjunta.

Ha sido criterio reiterado de esta Sala Superior que el examen conjunto o separado de los agravios, no causa afectación jurídica alguna, puesto que lo trascendental es que todos los motivos de disenso sean estudiados.

En este sentido, es aplicable la tesis de jurisprudencia de rubro: “AGRAVIOS, SU EXAMEN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.”[1]

Por lo que hace al primero de los agravios indicados, los partidos políticos actores se duelen, sustancialmente, de que la responsable no era competente para iniciarle un procedimiento administrativo sancionador y determinar imponerle una amonestación como resultado del mismo, con base en que la conducta de la cual se le acusa (impedir el desarrollo de los trabajos parlamentarios, a través de la toma de las tribunas de ambas cámaras del Congreso de la Unión) no fue desplegada, estrictamente, por militantes de sus partidos, sino por representantes populares, a saber, diputados y senadores integrantes de las fracciones parlamentarias de los Partidos del Trabajo y de la Revolución Democrática en el Congreso de la Unión, en uso de sus atribuciones y derechos que la propia ley les confiere y protege.

Es infundado el agravio por cuanto a que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, no es autoridad competente para conocer de los supuestos actos contrarios a la ley electoral.

Dentro de las atribuciones con las que cuenta el Consejo General del Instituto Federal Electoral se encuentran la de vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas nacionales se desarrollen con apego al Código Electoral Federal y que cumplan con las obligaciones a que están sujetos. De la misma manera, corresponde al Instituto conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, a los partidos políticos que incumplan con las disposiciones que marca el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales[2].

En este sentido, y para asegurar el exacto cumplimiento de la normativa electoral, el legislador federal otorgó al Instituto Federal Electoral, como máxima autoridad administrativa electoral, y en particular, al Consejo General, la competencia para tramitar y resolver, mediante el procedimiento sancionador, las quejas o denuncias que fueran presentadas por cualquier persona, por propio derecho, por presuntas violaciones a la normatividad electoral ante los órganos centrales o desconcentrados del Instituto; y a los partidos políticos la posibilidad de hacerlo por medio de sus legítimos representantes.

Conforme a los artículos 40 y 118, párrafo 1, inciso t), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el artículo 12 de los Lineamientos Generales para el Conocimiento de las Faltas Administrativas y de las Sanciones, previstas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, por conducto de su secretario, tiene facultades para investigar la verdad de los hechos denunciados, por los medios legales a su alcance, potestad que no se ve limitada por la inactividad de las partes o por los medios que éstas ofrezcan o pidan.

En el mismo sentido, la autoridad electoral está obligada a iniciar un procedimiento administrativo de investigación sobre irregularidades o faltas administrativas, que eventualmente culminaría con la aplicación de una sanción, cuando tenga conocimiento de posibles violaciones a la ley electoral, ya que dentro del ejercicio de su función estatal, el Instituto Federal Electoral tiene como principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, razón por la cual no podría ignorar o dejar pasar una situación que constituyera una irregularidad en la materia.

En el caso, la queja presentada por el representante del Partido Acción Nacional en la cual denunció posibles violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por parte de los partidos políticos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia, resulta suficiente para que el Instituto haya iniciado una investigación sobre los hechos narrados en la misma y verificado la verdad legal de dichas imputaciones.

En efecto, el establecimiento de esta facultad investigadora tiene por objeto, evidentemente, que la referida autoridad conozca de manera plena la verdad sobre los hechos sometidos a su potestad, con el fin de lograr la tutela efectiva del régimen jurídico electoral, el cual está integrado por normas de orden público y observancia general (artículo 1° del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros), por lo que no puede verse limitada —como pretenden los actores—, por el hecho de que los sujetos imputados, si bien son integrantes de sus fracciones parlamentarias, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, no tienen una relación directa e inmediata con las actividades partidarias, lo cual deviene en que el Instituto estaría impedido para conocer de la queja planteada.

En las normas que regulan la potestad probatoria conferida al secretario ejecutivo, y en los principios que rigen la materia de la prueba en el procedimiento administrativo de investigación, existe una mayor separación del principio dispositivo y un mayor acercamiento al principio inquisitivo, lo cual es explicable porque se está en el terreno donde se desenvuelven actividades de orden público, como es la función electoral.

El principio dispositivo se sustenta en dos aspectos esenciales. El primero, otorga a los interesados la posibilidad de iniciar el proceso, a través de los medios a su alcance, es decir, por medio de una demanda, queja, denuncia, entre otros, así como determinar los hechos que serán objeto del recurso, o inclusive de disponer del derecho material controvertido, es decir, la facultad de desistir, y; el segundo, le proporciona la atribución de disponer de las pruebas, sin que la autoridad pueda allegarlas de oficio, de manera que las partes tienen la iniciativa en general, y el instructor debe atenerse exclusivamente a la actividad de éstas, sin que le sea permitido incluir hechos que las mismas no narran, tomar iniciativas encaminadas a comenzar o impulsar el procedimiento, ni establecer la materia del mismo o allegarse medios de prueba.

El principio inquisitivo, por el contrario, tiene como glosas primordiales que el instructor cuenta con la facultad para iniciar, de oficio, el procedimiento, así como la función de investigar la verdad de los hechos por todos los medios legales a su alcance, sin que la inactividad de las partes lo obligue ni lo limite a decidir únicamente sobre los medios de prueba aportados o solicitados.

No obstante la diferenciación entre cada uno de ellos, ninguno de estos dos sistemas se aplica con carácter exclusivo, es decir, no hay un procedimiento puramente inquisitivo o dispositivo, sino que existe la predominancia de uno sobre el otro o el equilibrio entre ambos, por lo que, cuando se dice que un procedimiento es dispositivo, con ello no se quiere decir que este principio es el único que rige el procedimiento, con todas sus notas, sino que es aquél por el cual se gobierna sustancialmente.

El procedimiento administrativo para investigar posibles violaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se rige predominantemente por el principio inquisitivo, pues una vez que se recibe la denuncia, corresponde a las autoridades competentes la obligación de seguir con su propio impulso el procedimiento, por las etapas correspondientes, según lo prescriben las normas legales y reglamentarias, además de que se otorgan amplias facultades a la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, por conducto de su secretario, las cuales no se limitan a valorar las pruebas exhibidas por el partido denunciante, ni a recabar las que posean los órganos del Instituto, sino que le impone agotar todas las medidas necesarias para el esclarecimiento de los hechos planteados.

La aplicación del principio dispositivo al procedimiento en cuestión se encuentra esencialmente en la instancia inicial, donde se exige la presentación de un escrito de queja que cumpla con determinadas formalidades, y se impone al denunciante la carga de aportar elementos mínimos de prueba, por lo menos con valor indiciario.

La investigación derivada de la queja deberá dirigirse, prima facie, a corroborar los indicios que se desprenden (por leves que sean) de los elementos de prueba aportados por el denunciante, lo cual implica que la autoridad instructora cumpla su obligación de allegarse las pruebas idóneas y necesarias para verificarlos o desvanecerlos y establecer que la versión planteada en la queja carece de suficiente sustento probatorio para hacer probables los hechos de que se trate. Esto es, el campo dentro del cual la autoridad puede moverse inicialmente en la investigación de los hechos, tendrá que dirigirse, por lo menos, sobre la base de los indicios que surjan de los elementos aportados. Asimismo, podrá acudir a los medios que pueda acceder legalmente, con el propósito de dicha verificación, así como para corroborar la existencia de personas y cosas relacionadas con la denuncia, y tendentes a su localización, como puede ser, verbigracia, los registros o archivos públicos que por disposición de la ley estén accesibles al público en general.

En caso de que el resultado de tales investigaciones no arroje la verificación de hecho alguno, o bien elementos que desvanezcan, desvirtúen o destruyan lo que aportó el denunciante, y no se generen nuevos indicios relacionados con la materia de la queja, se justificará plenamente que la autoridad administrativa no instrumente nuevas medidas tendentes a generar principios de prueba en relación con esos u otros hechos, pues la base de su actuación radica precisamente en la existencia de indicios derivados de los elementos probatorios inicialmente aportados, y de la existencia de las personas y cosas relacionadas con éstos.

En cambio, si se fortalece la prueba decretada para la verificación de ciertos hechos denunciados, la autoridad tendrá que sopesar el posible vínculo de inmediatez entre los indicios iniciales y los nuevos que resulten, y en este aspecto, la relación que guardan entre sí los hechos verificados, de manera que si se produce entre ellos un nexo directo, inmediato y natural, esto denotará que la averiguación transita por camino sólido y que la línea de investigación se ha extendido, con posibilidades de reconstruir la cadena fáctica denunciada, por lo cual, a partir de los nuevos extremos, se pueden decretar nuevas diligencias en la indagatoria tendentes a descubrir los eslabones inmediatos, si los hay y existan elementos para comprobarlos, con lo cual se dará pauta a la continuación de la investigación, hasta que ya no se encuentren datos vinculados a la línea de investigación iniciada.

Por estas razones, si en el procedimiento administrativo sancionador electoral iniciado con motivo de una queja existen elementos o indicios que evidencien la posible existencia de una falta o infracción legal, ya sea porque el denunciante haya aportado algún medio de convicción con ese alcance, o que de oficio se haya allegado alguna prueba que ponga de relieve esa situación y, no obstante tal circunstancia, el secretario ejecutivo no hace uso de las facultades investigadoras y probatorias que le confiere la ley, con la finalidad de esclarecer plenamente la verdad de las cuestiones fácticas sometidas a su potestad, implica una infracción a las normas que prevén dichas facultades, así como a los principios de certeza y legalidad que rigen en la materia, en términos de lo previsto en el artículo 41, fracción VI, constitucional; pues no es sino hasta que el secretario mencionado determina que con los medios de prueba allegados al expediente es factible conocer con certeza los términos, condiciones y particularidades de las cuestiones que se hicieron de su conocimiento, cuando debe formular el proyecto de dictamen correspondiente, porque de no ser así, el expediente no se encuentra debidamente integrado.

En virtud de lo anterior, contrario a lo aducido por los apelantes, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de su secretario, sí cuenta con facultades para incoar un procedimiento administrativo de investigación que puede concluir con la imposición o no de una sanción, pero no sólo eso, sino que se encuentra constreñido a instruirlo, cuando tenga conocimiento de posibles violaciones a la normativa electoral, con el fin de investigar la veracidad de los hechos, ya que de no hacerlo incurriría en responsabilidad.

Esto es, una cuestión distinta constituye que el Instituto Federal Electoral no tenga atribuciones conferidas en ley para imponer sanciones a individuos distintos de aquellos que se instituyen legalmente como sujetos o actores que participan en la cuestión electoral, pues en los casos de la quejas administrativas, cuyo objeto tiene determinar si se cometió alguna infracción y establecer la responsabilidad de sus actores, así como, en su caso, imponer sanciones, basta que en la denuncia de hechos que hagan los actores políticos, incluso, en aquellos supuestos que inicien de oficio, existan datos que en forma preliminar permitan suponer la existencia de un nexo causal de aquellos con algún partido político, para que se inicie la investigación correspondiente.

Por otro lado, es inoperante lo argumentado por los apelantes, en cuanto a que la responsable, en todo caso, determinó su competencia, para conocer de la queja cuya resolución constituye la materia del presente recurso, con base en un estudio incorrecto de una evidente causa de improcedencia que se hizo valer dentro del procedimiento administrativo, pues para los partidos actores, los actos denunciados fueron realizados como una forma de manifestación política en torno a un tema específico de interés nacional, en el caso, por diputados y senadores, todos ellos integrantes de sus fracciones parlamentarias en el Congreso de la Unión y que, en este sentido, no se genera responsabilidad para el partido político por actos realizados por sus militantes si dichas conductas no están relacionadas directa e inmediatamente con la vida del partido político, es decir, con las actividades que el partido debe realizar para el logro de los fines establecidos en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La inoperancia radica en que los actores no controvierten directamente los argumentos esgrimidos por la responsable en la resolución que se impugna, puesto que sólo se limitan a reiterar los argumentos hechos valer ante esa instancia al dar contestación al emplazamiento ordenado por el Instituto cuando se instauró el procedimiento sancionador. En dicha instancia, alegó, esencialmente, que dicho órgano carecía de competencia para conocer del asunto, en virtud de que los hechos denunciados fueron realizados por legisladores federales en la esfera de su competencia.

En la resolución impugnada, el Consejo General responsable, fijó su competencia en términos de los dispuesto en los artículos 118, párrafo 1, incisos h) y w); 356 y 366, párrafo 1, del Código Federal Electoral[3]; pero además, razonó la misma en el siguiente sentido: “ …dicho órgano cuenta con facultades para vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, así como los sujetos a que se refiere el artículo 341 del mismo ordenamiento, se desarrollen con apego a la normatividad electoral y cumplan con las obligaciones a que están sujetos; asimismo, conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, a través del procedimiento que sustancia el Secretario del Consejo General y el proyecto de resolución que analiza y valora la Comisión de Quejas y Denuncias”.

Asimismo, por considerarla una cuestión de orden público y en virtud de que el Código Electoral Federal señala que las causas de improcedencia deben ser examinadas de oficio, atendió la causal hecha valer por el partido accionante y determinó que la misma era inatendible, entre otras cosas por considerar que el Instituto Federal Electoral, como autoridad federal depositaria de la función estatal comicial, contaba con facultades para vigilar el actuar de los partidos políticos, además de que se encontraba obligada a atender la queja interpuesta e iniciar el procedimiento administrativo correspondiente por estar así estipulado expresamente tanto en la Ley Fundamental como en el código comicial[4].

Como puede advertirse, los partidos actores, en esta instancia jurisdiccional, aducen razonamientos reiterativos sin que los mismos vayan encaminados a desvirtuar las consideraciones realizadas por la responsable al resolver la queja, sino únicamente insisten en la incompetencia del órgano y, derivado de ella la imposibilidad de sancionarlos, además de repetir que las conductas de los diputados y senadores, integrantes de sus fracciones parlamentarias, actuaron en uso de sus atribuciones y derechos que le confiere la ley; lo cual será abordado, en el siguiente apartado, al dar contestación a los agravios dirigidos a combatir ese tema de la resolución impugnada.

Por lo que hace a los argumentos de los actores, encaminados a controvertir las razones de fondo de la resolución impugnada, se estiman sustancialmente fundados y suficientes para revocar la resolución combatida, de acuerdo con lo siguiente.

Los argumentos principales de los actores descansan, medularmente, en los puntos siguientes.

        Es indebido atribuir responsabilidad a los partidos políticos, por actos de sus militantes desvinculados de los trabajos, vida y fines primordiales de los partidos políticos.

        En el caso, se trato de actos desplegados por legisladores federales en ejercicio de su encargo, en términos de lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución General.

        Los grupos parlamentarios si bien están formados por militantes partidarios, éstos no responden a instrucciones del partido político que los postuló, sino que son representantes del pueblo, de conformidad con el artículo 70, párrafo tercero, de la Constitución General y con la normativa interna del Partido del Trabajo.

        La actuación de los grupos parlamentarios entra dentro de la esfera de derecho parlamentario, ajena al control del Instituto Federal Electoral.

        La determinación de la autoridad responsable, se apartó de los precedentes y criterios establecidos por este órgano jurisdiccional federal.

Sentado lo anterior, procede explicar las razones y fundamentos que conducen a esta Sala Superior a calificar de sustancialmente fundados dichos asertos.

Naturaleza, fines y obligaciones de los partidos políticos. Ha sido criterio de esta Sala Superior que el carácter de entidades de interés público otorgado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los partidos políticos implica que la naturaleza jurídica de éstos sea especial y, por tanto, distinta de la de las agrupaciones de carácter privado y a la de los órganos pertenecientes al Estado, razón por la cual, en México, los partidos políticos se constituyen como organizaciones intermedias entre la sociedad y el Estado con obligaciones, derechos y fines propios establecidos en la Constitución General y en las leyes reglamentarias.

Entre los fines más importantes de los partidos políticos están promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, en términos de lo establecido en el artículos 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello, los partidos políticos juegan un papel central en la vida democrática de la nación.

Lo anterior pone de manifiesto la importancia de que los documentos básicos de los institutos políticos, así como sus actos, sin excepción alguna, se sujeten, en lo conducente, a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en todas las leyes y reglamentos que les resulten aplicables.

Esto es, los partidos políticos están vinculados a la Constitución federal y, en general, al sistema jurídico nacional. Ello tiene su razón de ser en el papel que los partidos políticos están llamados a realizar en un Estado constitucional democrático de derecho, es decir, en atención a las finalidades constitucionales que, como entidades de interés público, tienen encomendadas.

De este modo, los partidos políticos están obligados a regir sus actividades por el principio de juridicidad y los principios del Estado democrático no sólo por mandato legal sino también por razones de congruencia con el régimen político en el que son actores fundamentales de conformidad con su encuadre constitucional.

Una interpretación distinta implicaría prohijar la existencia de feudos o zonas de inmunidad, cuya existencia o permanencia es incompatible con un Estado constitucional democrático de derecho. Esto porque no puede haber democracia sin el sometimiento pleno al derecho de todos los sujetos jurídicos, incluidos todos y cada uno de los órgano del poder público y los partidos políticos en tanto entidades de interés público.

Por consiguiente, dado que una condición necesaria del Estado constitucional democrático de derecho es el sometimiento al derecho y dado que los partidos políticos tienen que sujetar su conducta a los principios del Estado democrático, tal como se ha establecido, entonces los partidos políticos tienen que sujetar necesariamente su actuación al principio de juridicidad.

En armonía con lo señalado, en el párrafo cuarto del artículo 22 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se dispone que los partidos políticos nacionales están sujetos a las obligaciones establecidas en la Constitución federal y en el propio código.

Luego, en el artículo 25, párrafo 1, incisos a) y d), del código electoral citado, se establece, respectivamente, que la declaración de principios de los partidos políticos, invariablemente, contendrá la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática.

Por su parte, en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del código electoral invocado, se prevé que los partidos políticos nacionales tienen la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.

Con base en lo anterior, válidamente puede sostenerse que los partidos políticos nacionales deberán acatar toda disposición jurídica aplicable, ya sea de carácter constitucional, legal, reglamentaria o estatutaria, que presente las características de generalidad, abstracción, impersonalidad, heteronomía y coercibilidad, toda vez que la obligación de los partidos políticos para conducirse dentro del marco legal debe entenderse a partir de normas jurídicas en un sentido material. Lo anterior se encuentra recogido en la tesis relevante de rubro: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. SU VIOLACIÓN CONTRAVIENE LA LEY[5].

Responsabilidad de los partidos políticos por conductas realizadas por personas físicas. En congruencia con la naturaleza, fines y obligaciones de los partidos políticos en los términos explicados, es inconcuso que éstos pueden ser sancionados por la conducta de personas físicas relacionadas con sus actividades.

La interpretación de los artículos 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 38, párrafo 1, inciso a); 341, 342, 344 y 345, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, permite concluir que los partidos políticos son personas jurídicas que pueden cometer infracciones a disposiciones electorales a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político.

En efecto, en el artículo 41, párrafo primero, bases I, II, III y IV, se establecen las reglas generales tocante a los derechos y obligaciones de los partidos políticos relacionadas con su naturaleza y fines, con su financiamiento, con el uso de medios de comunicación, con su propaganda, con sus procesos internos de selección de candidatos y con la duración de sus campañas, y se dispone, de manera expresa, que el incumplimiento de dichas disposiciones por los partidos o por cualquier otra persona física o moral será sancionada conforme a la ley.

Por su parte, en el artículo 38, párrafo primero, inciso a), del código electoral federal, se dispone que es obligación de los partidos políticos conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático de derecho, lo que implica, además de el respeto absoluto al orden jurídico mexicano, según se explicó párrafos arriba, la posición de garante del partido político respecto de la conducta de sus miembros y simpatizantes, al imponerle la obligación de velar porque ésta se ajuste a los principios del estado democrático, entre los que destaca la observancia al principio de legalidad, de manera que las infracciones que cometan dichos individuos constituyen el correlativo incumplimiento de la obligación del garante –partido político- que determina su responsabilidad por haber aceptado o, al menos, tolerado las conductas realizadas dentro de las actividades propias del instituto político, sin perjuicio de la responsabilidad individual.

Asimismo, los partidos políticos también son responsables de la actuación de terceros que no necesariamente se encuentren dentro de sus estructuras internas, si les resulta la calidad de garantes de la conductas de tales sujetos, en tanto que en la Constitución General como en la ley secundaria reglamentaria, se establece que el incumplimiento a las normas que contienen los valores que se protegen con el establecimiento a nivel constitucional de los partidos políticos, acarrea la imposición de sanciones.

De esta forma, los partidos son garantes de la conducta, tanto de sus miembros como de las personas relacionadas con sus actividades, si tales actos inciden en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines, lo que se refuerza con la figura conocida doctrinalmente como culpa in vigilando, en el sentido de que los actos que los órganos estatutarios ejecutan en el desempeño de las funciones que les competen se consideran como actos de la propia persona jurídica, y del deber de vigilancia sobre las personas que actúan en su ámbito.

Este criterio se encuentra recogido, en lo sustancial, en la tesis relevante de rubro PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTABLES POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES.[6]

Ahora bien, para determinar si hay o no  responsabilidad de los partidos políticos por actos de sus militantes, simpatizantes o de terceros, debe efectuarse un estudio detenido y cuidadoso del tipo de acto, de sus alcances, de la calidad con la que se haya ostentado su autor, así como del nexo entre los hechos denunciados y el ámbito de control y dominio del partido político, puesto que el criterio precisado únicamente cobra vigencia respecto de aquellos actos que de manera incuestionable encuadren dentro de algún tipo administrativo-electoral y se ubiquen o incidan directamente en el ámbito de las actividades y fines propios del instituto político, así como de la posibilidad razonable de cuidado y control por parte de quien tiene atribuciones legales y estatutarias para ello.

En efecto, de la interpretación sistemática de los artículos 36, 38 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 26, 27 y 28 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se llega a la conclusión de que los militantes de los partidos políticos realizan actos con tal carácter, que son independientes de los que emiten, aun perteneciendo a dichos institutos políticos, si tienen algún cargo, por ejemplo, de elección popular, o bien, los actos que emiten o realizan en su calidad de ciudadanos. Por tanto, no hay base alguna para confundir los actos u opiniones que emitan en cualquiera de los distintos ámbitos señalados.

Incluso, los actos pueden ser regulados o sancionados por distintas legislaciones, por ejemplo, un diputado puede emitir sus opiniones o realizar algún acto como tal, en cuyo caso estará sujeto a la legislación correspondiente en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos; en cambio, ese mismo sujeto puede emitir sus opiniones o realizar actos a nombre de su partido y con incidencia clara y directa en ese ámbito, supuesto en el cual su conducta podría encuadrar en la normativa electoral.

Es aplicable a lo anterior, la tesis relevante de rubro MILITANTES DE PARTIDO POLÍTICO. LA POSIBLE RESONSABILIDAD SOBRE SUS ACTOS U OPINIONES SE CONSTRIÑE A LA CALIDAD CON QUE SE HAYAN OSTENTADO.[7]

En este sentido, los partidos políticos nacionales, en su calidad de garantes, sólo serán responsables de una infracción administrativa-electoral por incumplir un deber de cuidado o de vigilancia sobre sus afiliados, simpatizantes o terceros, cuando les sea reprochable la conducta y ésta sea razonablemente exigible a quienes tienen atribuciones legales y partidarias para impedirla, detenerla o, al menos, denunciarla oportunamente, por su situación de dominio. Es decir, se debe atender a la esfera de dominio de los órganos de dirigencia partidaria para establecer cuáles son las personas y los sujetos que están bajo su control, según sus atribuciones, y así el criterio de imputación debe atender a datos materiales y diferenciales, así como a la posibilidad real de actuar y evitar el resultado.

Legisladores federales y grupos parlamentarios. En primer lugar, es necesario tener presente que en México la soberanía popular reside esencial y originalmente en el pueblo mexicano; que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, y que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores (artículos 39, 40 y 41, párrafo primero, de la Constitución General, respectivamente).

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas (artículo 41, párrafo segundo, de la Constitución General).

Uno de los fines principales de los partidos políticos es el de contribuir a la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo (artículo 41, base I, párrafo primero, de la Constitución General).

El Poder Legislativo se deposita en un Congreso General que se divide en una cámara de diputados y una cámara de senadores, cuyos integrantes son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas, siendo que corresponde al Presidente de cada cámara velar por el respeto al fuero constitucional y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar (artículos 50 y 61, de la Constitución General).

La cámara de diputados se compondrá de representantes de la nación electos en su totalidad cada tres años y la cámara de senadores se integrará por ciento veintiocho miembros electos cada seis años; los diputados y los senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva, en cuyo caso cesarán sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación (artículos 51, 56, párrafo primero, y 62, de la Constitución General).

El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento interno, así como las formas y procedimientos para la agrupación de diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en esa cámara (artículo 70, párrafos segundo y tercero, de la Constitución General).

De acuerdo con la reserva legal indicada, se tiene que en la Ley Orgánica del Congreso, se dispone lo siguiente.

El grupo parlamentario es el conjunto de diputados según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara; los diputados que no se inscriban o dejen de pertenecer a un grupo parlamentario sin integrarse a otro existente, serán considerados como diputados sin partidos, debiéndoseles guardar las mismas consideraciones que a todos los legisladores y apoyándolos, conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus atribuciones de representación popular (26, párrafo primero y 30, de la citada ley orgánica).

Los grupos parlamentarios son las formas de organización que podrán adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo. Además, deberán contribuir a orientar y estimular la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes; los grupos alientan la cohesión de sus miembros para el mejor desempeño y cumplimiento de sus objetivos de representación política, en el caso de senadores que no pertenezcan a un grupo parlamentario serán considerados como senadores sin partido, tendrán las consideraciones que a todos los senadores corresponden y apoyos para que puedan desempeñar con eficacia sus funciones (artículos 71, 76 y 78, de la citada ley orgánica).

De acuerdo con las normas referidas, es dable afirmar que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, entre los que se encuentra el Poder Legislativo, cuya función primordial es la de iniciar y formar leyes, a través de representantes electos por el pueblo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, siendo los partidos políticos la organización de ciudadanos que sirve como uno de los medios para que éstos accedan al poder público.

Planteado en otros términos: Los partidos políticos tienen, entre otras, la finalidad de servir como uno de los conductos para que los ciudadanos accedan a cargos de elección popular, mediante sufragio libre, secreto y directo, y así renovar los poderes de la unión (ejecutivo y legislativo), con lo que se dota de contenido y vigencia al mandato constitucional relativo a que la soberanía reside en el pueblo, cuya voluntad es constituirse en una república representativa, democrática y federal.

Bajo estas condiciones, es incuestionable que, una vez que los ciudadanos postulados por los partidos políticos son votados por la ciudadanía y declarados electos para ocupar un cargo de representación en el Congreso de la Unión, tienen la obligación de respetar el mandato popular y de desempeñar el cargo para el cual fueron electos, en términos del artículo 36, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ciertamente, en el ejercicio de su cargo, los diputados y senadores no pierden sus derechos partidarios, ni se desvinculan del instituto político que los propuso como candidatos; al contrario, en principio, buscan legítimamente defender, aplicar y orientar sus actos de acuerdo con la ideología y principios del partido político del que emanan, pero sin que se ignore o merme la esencia del cargo y su tarea principal; a saber: la representación de la soberanía popular en la función legislativa, ejercida a través de diputados y senadores libres de pensar, opinar y decidir en la esfera de su competencia.

De esta forma, en el orden jurídico mexicano se prevé la posibilidad de que diputados y senadores que comparten una misma ideología se reúnan en grupos al interior de las respectivas cámaras, formando al efecto grupos parlamentarios, con el objeto de garantizar la coexistencia de distintas corrientes ideológicas y de coadyuvar a las tareas legislativas, pero ello no supone una extensión del partido político en el Congreso de la Unión.

Así es, la libertad de pensamiento, expresión y actuación de los diputados y senadores (incluyendo el derecho de organizarse en grupos parlamentarios) pueden estar legítimamente orientados e, inclusive, identificados por la ideología de los partidos políticos que los postularon, pero en ningún caso entendida como designio o mandato único y de cumplimiento forzoso proveniente del instituto político correspondiente, porque se estaría suplantando la voluntad y el mandato popular – de los ciudadanos que votaron por ellos- y, en consecuencia, los principios de soberanía y representación.

Desde luego, no se podrá obligar o condicionar a dichos servidores públicos para que ejerzan sus derechos y desempeñen sus funciones con sujeción forzosa a la ideología o principios de los partidos políticos, toda vez que dichos representantes populares deben ver, en primer término y de manera fundamental, por el bien del pueblo y de la Nación, por encima de los intereses del partido político, en virtud de la naturaleza del cargo y la trascendente tarea al que están llamados a desempeñar, según el mandato constitucional.

Como puede advertirse, en la formación de un grupo parlamentario es necesario distinguir dos elementos: un elemento de carácter estructural y otro de carácter teleológico. De acuerdo con el primero, la agrupación de los representantes populares en grupos legislativos se hace en función de la afiliación de partido, y de acuerdo con el segundo (elemento teleológico) la finalidad de constituir un grupo parlamentario es garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en el órgano legislativo.

El elemento teleológico en la formación de un grupo parlamentario o legislativo descansa, en último análisis, en la autonomía y libertad de los parlamentarios o congresistas para expresar sus ideas en el parlamento o congreso.

Lo anterior constituye un rasgo esencial de las democracias representativas, toda vez que, desde sus orígenes, la idea de gobierno representativo estuvo ligada a la discusión pública.

Las anteriores consideraciones se refuerzan con el hecho de que los diputados y senadores son libres de decidir si pertenecen o no a las fracciones parlamentarias y, para el caso de que determinen no hacerlo, continuarán desempeñando el cargo con todos los derechos y obligaciones de representación inherentes a su cargo.

Más aún, los diputados y senadores pueden dejar de pertenecer al partido político que los postuló e, incluso, afilarse a otro distinto, pero en ningún caso pierden, por esa razón, los derechos inherentes a su cargo, ni se les releva de su obligación constitucional de desempeñar el cargo de elección popular, de lo que se sigue que el vínculo partidario pasa a segundo plano, con respecto a sus actividades, derechos y obligaciones como legisladores federales.

En este sentido, es menester destacar que la exigencia de que los partidos políticos cuenten con una estructura y un funcionamiento democráticos no se traduce sólo en un respeto en el plano formal sino en el logro de auténticas prácticas democráticas, que incluyen, entre otros aspectos, el pleno respeto al pluralismo político y una vida interna en la que los afiliados ejerzan plenamente sus libertades y derechos fundamentales. La existencia de verdaderas prácticas democráticas en el interior de los partidos políticos redunda en el funcionamiento del sistema democrático en su conjunto. No podría ser de otro modo, en virtud de que las asociaciones políticas son actores fundamentales en el Estado constitucional democrático de derecho.

Ha sido un criterio reiterado de esta Sala Superior la necesidad de que los partidos políticos tengan una estructura y un funcionamiento democráticos. La democracia interna constituye el instrumento más eficaz para que el ciudadano ejerza su derecho de participación política cualitativamente más intenso que como simple elector, colaborando en la formación de los programas, principios e ideas que postulan (reconocidos constitucionalmente en el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución federal) y en la selección de sus dirigentes y candidatos a puestos de elección popular.

El respeto a los derechos fundamentales en el interior de los partidos políticos constituye un eje rector y, por tanto, debe orientar su toma de decisiones  en términos de los artículos 41 y 61 de la Constitución General de la República.

Así, atendiendo al sistema jurídico expresado, del que son parte los partidos políticos, la disciplina y cohesión constituyen elemento angular de su vida interna de un partido político y de su papel en los parlamentos, aspectos que no pueden llegar al extremo de suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de los afiliados o militantes que, al mismo tiempo, como representantes populares, pertenezcan a un determinado grupo parlamentario o legislativo.

Caso concreto. De acuerdo con lo expuesto y fundado, se estima que, en el presente caso, asiste razón a los partidos políticos impetrantes.

Como se indicó, la autoridad responsable determinó, con base en el material probatorio que tuvo a su alcance, que diputados y senadores del Partido del Trabajo y del Partido de la Revolución Democrática realizaron actos que impidieron el desarrollo normal de las actividades de las cámaras respectivas del Congreso General del Poder Legislativo, en contravención al artículo 38, párrafo primero, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

La responsable destacó que los actos desplegados por los legisladores de dichos partidos políticos, en particular la toma de las tribunas de ambas cámaras, impidieron el trabajo regular y ordinario en los recintos oficiales correspondientes y provocaron la suspensión de eventos previamente programados en los respectivos ordenes del día.

Pues bien, con independencia de que los actos realizados por legisladores federales del Partido del Trabajo y del Partido de la Revolución Democrática sean o no legítimos o apegados a derecho y, en su caso, sancionables en otro ámbito, lo cierto es que esas conductas no pueden ser responsabilidad electoral de dichos institutos políticos bajo la figura de garantes, en los términos establecidos por la autoridad responsable. Aquí las razones fundamentales:

Calidad de los sujetos. Las personas físicas que realizaron las conductas son identificadas y se ostentaron con la calidad de diputados y senadores del Congreso de la Unión, pertenecientes al Partido del Trabajo y al Partido de la Revolución Democrática; cargos de elección popular que, por su naturaleza, derechos y obligaciones constitucionales y legales previstas al efecto, se ubican por encima de cualquier posición o calidad partidaria.

Dichos servidores públicos atienden, en primer lugar y de manera prioritaria, a la tarea legislativa en representación de la Nación, y sólo en un plano secundario respecto de esa trascendental función, conservan, de ser el caso, un vínculo con el partido que los postuló o con el que se afilian o simpatizan en un momento posterior.

Tipo de actos. De acuerdo con lo manifestado por las partes y constancias de autos, se advierte que los actos materia de sanción fueron realizados por los legisladores federales, fundamentalmente para oponerse a una iniciativa de reforma del orden jurídico mexicano, lo que constituye un acto esencialmente legislativo o parlamentario que se aparta, en sentido estricto, del ámbito electoral, así como de las actividades y finalidades propias y exclusivas de los partidos políticos y, por ende, no es posible atribuirle responsabilidad al instituto político por su comisión.

Así es, los actos de los diputados y senadores del Congreso de la Unión, en tanto representantes de la Nación, realizados en el ejercicio de sus funciones legislativas y dentro del ámbito parlamentario (válidos o no, legítimos o no, ya sea en su forma, método o sustancia) por sí mismos y en sentido estricto, no pueden considerarse como parte de las funciones, actividades y fines primordiales y propias de los partidos políticos, ni de su responsabilidad electoral, puesto que no hay una relación directa e inmediata, por ejemplo, con la participación del pueblo en la vida democrática, con la integración de la representación nacional, ni con el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, mediante sufragio universal, libre, secreto o directo.

Nexo causal entre los hechos denunciados y los partidos políticos actores

Aunado a la calidad de los sujetos y al tipo de actos desplegados, es preciso destacar que, en el caso, no está demostrado un nexo causal directo y claro entre los partidos ahora actores y la actuación de sus legisladores.

En efecto, de la revisión de las constancias de autos se advierte que no hay documento o elemento alguno en el que conste que los partidos apelantes hayan realizado actos por los que expresa y directamente excitaran respectivamente a sus legisladores a actuar en la forma en que lo hicieron.

Esto es, no hay evidencia alguna que permita estimar que, en el presente caso, entre la conducta y actuación de los diputados y senadores del Partido del Trabajo y del Partido de la Revolución Democrática y dichos institutos políticos haya habido un nexo causal directo y claro entre sí, que tuviera como consecuencia natural que los diputados y senadores se hayan opuesto a una iniciativa de reforma legal, mediante la toma de tribunas de las cámaras del Congreso de la Unión.

En suma, los sujetos que realizaron los actos denunciados fueron diputados y senadores; el tipo de acto desplegado fue esencialmente legislativo (oponerse a una reforma legal, mediante la toma de tribunas), y no está demostrado que entre dichos legisladores y su partido político haya existido un vínculo directo que haya determinado su forma de actuar. 

Por tanto, es inconcuso que, en el caso, la conducta realizada por los legisladores del Partido del Trabajo y del Partido de la Revolución Democrática se inscribe en el ámbito parlamentario y no en el electoral, de lo que se sigue que no se violó disposición administrativa-electoral alguna y, por ende, que el Consejo General del Instituto Federal Electoral excedió en sus facultades e indebidamente determinó que dichos institutos políticos fueron responsables bajo la figura de garantes.

En tal virtud, procede revocar la resolución reclamada en la parte correspondiente al Partido del Trabajo y al Partido de la Revolución Democrática, para que quede sin efectos la amonestación pública que se impuso como sanción a dichos institutos políticos.

Por lo anterior, resulta innecesario el análisis del resto de las alegaciones de los impetrantes, en virtud de que se colmó la pretensión fundamental; esto es, revocar la resolución impugnada y dejar sin efectos la sanción que se les impuso.

Toda vez que en el punto resolutivo tercero de la resolución combatida se ordenó que ésta se publicara en el Diario Oficial de la Federación, consecuentemente procede ordenar la publicación del presente fallo a través de dicho medio oficial, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 23, párrafo tercero; y 30, párrafo segundo, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se decreta la acumulación del expediente relativo al recurso de apelación SUP-RAP-187/2008 al diverso recurso de apelación SUP-RAP-185/2008, por lo que deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos del medio de impugnación acumulado.

SEGUNDO. En la parte que fue objeto de impugnación, se revoca la resolución CG453/2008 de treinta de septiembre de dos mil ocho, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto de la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional, contra los Partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

TERCERO. Publíquese el presente fallo en el Diario Oficial de la Federación.

NOTIFÍQUESE personalmente, al Partido del Trabajo y al Partido de la Revolución Democrática, en el domicilio señalado en autos; por oficio al Consejo General del Instituto Federal Electoral, acompañándole copia certificada de esta resolución; por estrados a los demás interesados.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos respectivos y archívense los presentes asuntos como total y definitivamente concluidos.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia del magistrado ponente Salvador Olimpo Nava Gomar, haciendo suyo el proyecto de resolución el Magistrado Pedro Esteban Penagos López. Lo anterior, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.